なぜ今、電力改革を行うのか — 書評『エネルギー・原子力大転換』仙谷由人

2013年03月18日 13:00

IEEI版

エネルギー・原子力大転換:電力会社、官僚、反原発派との交渉秘録』 
著者:仙谷 由人(講談社)

幻の改革案は実現するのか

影の実力者、仙谷由人氏が要職をつとめた民主党政権。震災後の菅政権迷走の舞台裏を赤裸々に仙谷氏自身が暴露した。福島第一原発事故後の東電処理をめぐる様々な思惑の交錯、脱原発の政治運動化に挑んだ菅元首相らとの党内攻防、大飯原発再稼働の真相など、前政権下での国民不在のエネルギー政策決定のパワーゲームが白日の下にさらされる。

当事者による回想にありがちな我田引水を割り引いても、仙谷氏が官僚ブレインと構想していた「幻」の電力システム改革試案(最終章:「原子力国有化と電力システム改革」)の内容には注目すべきだろう。これが「亡霊」として蘇るのか、歴史の1頁に埋もれるのか。今後のエネルギー政策の展開を見定めるための、一つの大きな尺度になるのではないか。特に注目されるポイントを紹介したい。

まず、仙谷氏は「期限を明示した脱原子力は現実的」との前提の上で、解決すべき最重要課題として以下を列挙する。

①東電の経営問題
②電力システム改革
③電源ベストミックス

まず①について。経営難に陥った東電がIPP入札等により発電部門に外部資金導入することが不可避となり、その結果として部門毎の損益管理が厳格化され、従来の「どんぶり勘定」の発送電一貫体制を放棄せざるを得なくなると展望する。そしてこの影響は、東電一社内に留まらず、同社が中核だった電気事業体制全体に及ぶので、②「電力システム改革」の構想が必要になるものと、震災当初から視野に入れていたことを告白する。・・・(A)

しかし、原子力再稼働のないまま電力システム改革、特に電力市場の全面自由化を行えば、タイトな電力需給状況下で、電力料金の値上がりが懸念される。・・・(B)

また、事故で顕在化した原発保有による財務リスク(=現行法では事業者の賠償責任は青天井)から、全面自由化後には原発保有の電力会社の資金調達が困難となり、経営が成り立たなくなるはず、と言う。・・・(C)

さらに事故以降の原発ゼロ下で電源構成比率はいかにあるべきか、という③の問題が、全国民に突きつけられた。仙谷氏は、電気料金値上がりによる経済への悪影響を避けながら、将来的に原子力ゼロを目指すならば当面はまず原子力再稼働が必要で、成長戦略としての原子力を含むインフラ輸出が重要、とする。即時原子力ゼロではなく、当面は原子力活用、との「理念」よりも「現実性」を重視する立場である。・・・(D)

「原子力国有化構想」は可能か

仙谷氏が唱えた①〜③の一体的解決への唯一の解は、驚くことに「原子力の国有化」だ。具体的な戦略として、Jパワーを含む10の電力会社を持株会社(=現行の電気事業法では不可能)に転換後、官民共同出資による原子力会社の創設が目標だった。それと同時に、持株会社体制の下で、発送電分離も実施するシナリオだった。・・・(E)

上記の論点(A)〜(E)を個別に検討してみよう。

(A)の主張は、合理的ではない。自社設備として新規電源の建設を行わないこと(あるいは、既存電源の更新に他社資金を導入すること)が、発電部門・送配電部門の分離を不可避とするものにはならない。老朽設備として更新時期に至らぬ大半の既存設備は東電所有のままであり、これを送電網との一体的な運用により最効率的に運用することを志向するならば、むしろ発送電一体の企業体制の方が好ましい、との立論も可能である。

しかし、原発事故処理、計画停電、値上げ対応の拙さ等から、現行の事業体制や総括原価方式(どんぶり勘定でないことは、記事「電気事業は設備を作れば作るほど儲かるのか」で述べた)による料金制度に対する疑念が広まったことも間違いない。民主党政権や仙谷氏などが東電経営危機の好機を逃さず、長年の争点であった電力システム改革に結びつけたものと見ることもできるだろう。その結果、電気事業連合会も「小売全面自由化に積極的に取り組む」と、電力システム改革受け入れを示唆(2012年7月会長会見)しているのである。

 (B)(C)の、電力全面自由化に伴う影響については、政府審議会である電力システム改革専門委員会で十分な議論はなかったものの、仙谷氏の評価は妥当だと思われる。全面自由化の前提として、需給緩和のための原子力再稼働、ならびに原発保有事業者に対する財務リスクへの手当の両者が不可欠だ。

結果として電力システム改革を進めるためにも、当面は原子力を活用していくことが必要になるから、(B)、(C)を認めれば仙谷氏の論点(D)もその通りということになる。

その認識の下で、「原子力国有化」という主張(E)が導かれる。官民共同出資の原子力会社に国内の原子力発電所を集約するには、仙谷試案の言うようにJパワーを含む10電力会社が持株会社に移項することは必須条件ではないものの、持株会社化を「てこ」に発送電分離の一形態である送配電部門の「法的分離」が実現されることも事実である。

総括すると、仙谷試案の「原子力国有化と電力システム改革」は、絶対唯一の案という必然性は欠くものの、短中期的な解決が急務な①〜③の政策課題を同時達成する現実的な案であることは間違いない。加えて、「今、なぜ電力システム改革なのか」という問いに対しても、この仙谷氏の主張は「電力システム改革専門委員会報告書」よりも遙かに説得性に富んでいると思われる。

ずれてしまった現実の改革

仙谷試案は、おそらく官僚の協力も得て作られたものだから、政府の電力システム改革議論がここまで「法的分離」を軸に進められてきたことも頷ける。

ただし仙谷氏の試案の目的が①〜③の同時達成であったにもかかわらず、政府が電力システム改革専門委員会により、②(電力システム改革)の検討のみを先行させる現状には問題がある。電気事業連合会の「発送電分離は原子力再稼働・エネルギー政策動向・事業環境の見通しが明らかにならないと判断出来ない」との主張は、②の議論だけが先行することへの懸念であろう。

電力システム専門改革委員会の場でも第11回会合では伊藤敏憲委員がそれまで論点として無視されていた①と③の懸念を金融業界の視点から取り上げたわけだが(前回コラム「いま決める前に」)、専門委員会での議論は深まらなかった。その点に関し、専門委報告書は「電力システムが直面する構造的な変化の下で電力供給の効率性・安定性を確保するには、電力システム改革以外の他の政策的措置が必要となる可能性がある」などとするものの、その程度の指摘で論点を逸らして済む話ではないだろう。

全面自由化を所期の工程で進めたいのであれば、政策変更に伴って生じるコスト補償の問題、さらには電気事業の財務リスク懸念払拭のための制度的手当の検討等を包括的に開始することが、国民利益のために必要だ。

他方、電気事業者にも課題がある。原子力規制強化による事業リスク増大などにより、①〜③の同時解決が早期に求められる現状において、当事者の電力会社が「懸念があるから判断できない」と躊躇するだけでは、先に進むことができない。電気事業連合会も仙谷案への対案を自ら提示すべきではないだろうか。

(2013年3月18日掲載)

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