原子力規制、米NRCから学ぶべき「組織力」

2014年06月02日 11:00
NPO「日本の将来を考える会」理事

参考記事「原子力規制委、独善的な行動を改めよ

米国ではスリーマイル島事故などの経験から、原子力の安全規制は大きく改善されてきている。日本の原子力規制委員会(以下「規制委」)も、規制の仕組みを改善してきたNRC(アメリカ合衆国原子力規制委員会: Nuclear Regulatory Commission)を参考にして、現在の独善的な審査の仕組みを早急に改めるべきである。

NRCが米国民から信頼されるように成長した要因の一つは、規制の仕組みそのものが合理的に整えられたことによる。福島事故後、NRCを手本として政府から独立した組織として規制委が発足したのであるが、三条委員会として独立性が確保された。しかし規制委員の判断に依存し過ぎた審査を続けている。

個人の専門的能力に頼るだけの安全規制は危険なものであろう。NRCの安全規制は規制委員個人の専門領域についての判断能力に頼るのではなく、組織や規制の仕組みでその目的を達成しているところに、大いに学ぶべき点がある。

NRCの優れた規制の仕組みを以下に紹介しよう。

図1 日本と米国のNRC議員の経歴

1.組織

① 規制委員会

最終の裁定権限を有する委員会であって、議長を含む5名のコミッショナー(日本の規制委員に相当)で構成される。ACRS(後述)の経験者、国のエネルギー政策スタッフ、議会スタッフなどが起用され、特定の原子力技術の専門性は期待されていない。ACRSやNRCスタッフから提供される審査情報に基づき正しく判断を下せる人材が就任している。

② ACRS(原子炉安全諮問委員会)

図2 ACRSメンバーの経歴

原子力安全を取り扱う最も影響力が大きい専門機関であり、委員会のコミッショナーはその裁定を下す際にACRSの意見を考慮しなければならない。ACRSのメンバーは単なる学者ではなく、原子力関連技術を熟知し、原子炉安全分野をカバー出来る一級の経験と実力を有する人材で構成されている。

人材の登用に当たっては、選任をするパネル(NRC委員、ACRS、内外から選ばれた人からなる)で候補者の専門知識/技量、経験を審査・格付けし委員会が決定する(注1)。

(注1)ACRS委員の選任方法

③ ASLBP(原子炉安全許認可会議パネル)

事業者などからの異議申し立てを審議し、規制委員会に助言をする責任を有する。メンバーは3人の常任審査官、32人の非常勤審査官(技術、法律の専門家でPhD(博士号)レベルの資格を持つ)で構成し、案件ごとに3人の審査官が問題を裁定する。公聴会もASLBPが行う。

④ NRCスタッフ

約4000人の職員からなり、本部に約3000人、地方局に約1000人が配置されている。職員の300人以上が博士号を持っており、申請された許認可書類の具体的審査を行い、審査結果を委員会に上申する。

日本ではこの4月にJNES(原子力基盤整備機構)を解体して規制庁に400人弱を編入し、現在は1000人弱の態勢となっている。

2.審査の仕組み

図3 NRCの組織構成

① 最初の審査はスタッフによって行われる

審査の実施にあたっては、事業者や公衆の意見、ACRSの意見を反映して制定された審査ガイドが用意されており、全国均一で審査の抜けがないように考慮されている。事故の教訓の検討、基準の変更、制定なども検討される。また、発電所の検査、監視は地方局が担当している

② 委員会への上申と裁定

審査結果はスタッフの長である運営局長から規制委員会に提示され、委員会は諮問機関であるACRS(原子炉安全諮問委員会)に諮問する。ACRSはNRCスタッフや関係者を呼び内容を審査し、意見をつけて委員会に報告する。委員会は必要に応じて運営局長へ説明を求めるなどした後に、最終的な裁定を行うことになる。

③ 高い専門性

運営局長以下の審査スタッフは高い知識を持つ専門家である。また、ACRSは原子力の設計、運転、研究、行政などに係る一流の専門家で構成され、委員会の裁定に必要な判断材料を提供する。

3.事業者と最高決定者の間に距離を置く仕組み

NRCで特徴的なことは、事業者と直接接触し申請を審査するスタッフと原子力規制委員会の間では運営局長を通しての情報のやり取りが有るだけであり、距離があることである。

委員会は運営局長とACRSからの情報に基づき裁定を下すことが出来ればよく、冷静に、客観的に、そして過大な審査作業から解放されて、裁定を下すことができるのである。

図4 日本の規制委員会の審議の仕組み

4.異議申し立ての制度

事業者や公衆の異議を申し立てに対応するため、ASLBP(原子炉安全許認可会議パネル)があり、申し立てられた異議を技術的、法律的に審議して、規制委員会に助言を行う。さらに、委員会はASLBPの判断に不満がある場合に、顧問弁護士としての役割を果たす上訴裁定局に意見を求め、それを参考に最終判断を下すことになる。

5.歯止めの仕組み

NRCは行政からは独立した機関であるが、安全のためなら何をやってもよいと云う訳ではない。

① 大統領令(規制の大前提)

大統領令では、「連邦行政機関は、経済成長、イノベーション、競争力、雇用創出を促進しながら、規制は公衆の安全・福祉、環境の保護を考慮しなくてはならない。その便益が費用を正当化するとの理由を付した決定にのみ、規則を提案することができる」などの歯止めが書かれており、公衆の安全が確保されていることを前提に、NRCといえどもこの方針に従わなくてはならない。

② 議会による監査

議会はNRCに対して半年に一度は上院と下院の歳出委員会に活動報告書を提出させ、必要に応じ供述書の提出を命令することができる。これに対応するため、NRC委員や上級スタッフによる公聴会、詳細説明などが行われる。

上院の環境公共事業委員会、下院のエネルギー商業委員会はNRCの監視権限を有しており、過度な規制変更などを抑制する機能を果たしている。

一例として、福島事故対策に関連して提案された、「格納容器へのフィルターベント設置の命令」が下された。ベントとは原子炉が加圧した場合に、内部の水蒸気を放出してその圧力を逃がす作業だ。福島第一事故でも、行われることが検討された。それに備えるために、放射性物質を取り除くフィルターを、原子炉につける。ただし、改造には巨額の費用がかかる。

これに対して原案の作成段階から産業界、ACRSからの反対意見を背景に、「費用対効果分析を怠っている」、「性能規制とする歴史的方針を放棄している」などを指摘する書簡をNRC委員長宛に送り、委員会ではこれを検討した結果、最終的にこの命令を取り下げている。

日本の場合の審査の仕組み

一例として、活断層にかかわる審査を振り返る。日本の規制委員会は、問題となる発電所の地盤調査の有識者会合、再稼働の条件となる規制策定検討チームを立ち上げた。2013年7月の新安全基準制定後は、基準適合性審査会を立ち上げた。

本来このような審査は規制庁職員が主体で実施すべきところだ。しかし規制委員が直接審査にあたっている。審査には有識者や外部委員の協力を得ているが、これらの人材には実務経験が不足しており、技術的な判断をするには、米国のACRSに比べては見劣りする。

そして規制委員が直接審査に当たっていることから、規制委の会議では、他の委員は検討を主導した委員による判断を信用せざるを得ない。

今後の日本の規制のあるべき姿

規制庁とJNESが統合され、規制庁の態勢が技術力を含めて強化されたことを機会に、できるだけ米国の方式に近づけることが望ましい。

  • 原子炉安全専門審査委員会等は審査結果について的確な助言が出来る組織とし、安全審査指針等についても、ここで必要な見直しの提言を行わせること。
  • 規制委員会は規制庁スタッフによる審査報告と原子炉安全専門審査委員会の助言を得て裁定する方式に移行すること。
  • ALSBPに相当する事業者等からの異議申し立てに対応する組織を立ちあげること。
  • 国会による規制委監視の機能を強化すること。
  • 原子炉安全専門委員の選任は、規制委員、原子力安全専門委員、学会等の参加を得た選任会議で候補を絞り込み、規制委員会が選任すること。
  • 外部有識者、委員の選任にあたっては、選任基準を明確にしたうえで関連学会、産業界、必要に応じ海外の有識者から選任すること。これまでの学者主体の選任から、実務経験者主体の登用を積極的に進めるべきこと(注2)。

    (注2)規制機関による外部専門家の活用 P.16(IAEA)

今後の課題

日本の規制委設置法には経済性についての規定はないが、上位法としての原子力基本法があり、その中で経済性を考慮することが規定されている。それにもかかわらず、現在の規制委の活動を見ていると、それを無視しているのか、認識していないのか、経済性については否定する発言を、田中俊一規制委員長自らがするという困った状況にある。

現在の規制委は、福島事故後に急きょ設置されたものであり、未完成であることはやむをえない状況である。しかしながら、今年9月には2名の委員の交代も有る。このような機会を捉えて、正しい規制体制を構築するべきであろう。

早急に米国NRC並の仕組みを構築しないと、原子力施設の有効利用は進まず、日本をひたすら科学技術的および経済的な弱小国へと追いやることになると懸念されるのである。

謝辞
なお本稿の一部は「NPO 日本の将来を考える会」が発行した以下を参考にしています。
IOJだより82号「原子力規制について-より適切な規制活動を目指して-
IOJだより85号「原子力の正常化を願う技術者の要望

(2014年6月2日掲載)

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